吕忠梅：长江保护法必须突破部门立法模式

　　作为第十届、十一届、十二届全国人大代表，现任全国政协社会和法制委员会副主任的吕忠梅曾在全国人大会议上3次提交议案，多次向有关部门建议，对长江保护进行立法。

　　如今，长江立法终于驶上了快车道。吕忠梅在感到欣慰的同时，也越发感受到时间的紧迫。

　　“目前来看，要制定长江保护法，法学上尤其是法理上的准备还是不够的，现有的环境法理论乃至整个法学理论也都不足以支撑这样一部新型立法。解决长江保护立法的法理基础与法律理论问题，是法学研究者的任务，这需要我们对长江保护法进行符合法学理性的思考和探索。”吕忠梅说。

　　吕忠梅近日在接受《法制日报》记者采访时指出，由于相关法律制度的碎片化，无法从根本上应对长江流域出现的生态系统退化趋势加剧等问题，因此，被寄予厚望的长江保护法必须突破部门立法模式，创立流域立法的新法理，从而为长江经济带发展奠定良法善治基础。

　　相关法律制度碎片化

　　未形成有效治理体系

　　为什么要给长江立法？这是制定长江保护法首先要回答的问题。

　　吕忠梅介绍说，作为国家区域发展的重大战略之一，长江经济带建设在2014年提出之初，就得到了长江流域各地方的热烈响应，纷纷表示“撸起袖子加油干”。但是，对于如何“加油”如何“干”却没有认真研究，基本上还是沿用了“上项目”“增GDP”的老办法。

　　吕忠梅在率领研究团队初步调研时发现，从2014年战略的提出到2015年下半年，长江经济带的11个省份依托长江经济带发展战略，按照“项目化”思路，规划了几万个建设项目，基本上是小城市变成大城市、大城市变国际化大都市，小工业区变成大园区。一时间，长江经济带建设几乎变成了项目竞赛，长江生态系统的资源现状、承载能力被置之不顾。

　　流域的整体性保护不足，生态系统退化趋势加剧；水污染物排放量大，治理水平有待提高；资源开发和保护的矛盾突出，长江资源环境严重透支；环境风险的隐患多，饮水安全保障压力大；产业结构和布局不合理，绿色发展相对不足……在不当规划的影响下，长江流域的生态环境问题愈发突出。

　　吕忠梅以“水污染物排放量大”的问题为例，给记者展示了一些数据和调研结论：从大数上看，长江每年接纳的污水大概是一条黄河的径流量，相当于每年有一条黄河的污水流入长江，占全国总污水排放量的三分之二，单位面积的排放强度是全国平均值的两倍；部分支流污染严重，滇池、巢湖、太湖等湖体富营养化问题突出；环境治理方面基础设施欠账太多，城镇农村污水处理设施建设不足；工业集聚区污水集中处理设施建设仍不完善；农业面源污染比较突出，总磷污染逐渐成为长江主要污染物之一。

　　然而，由于相关法律制度的碎片化，不能形成有效的治理体系，流域整体性保护不足等问题始终无法从根本上得到解决。

　　吕忠梅的研究团队在对现行法律初步梳理后发现：长江流域涉水管理的法律有30多部，管理权在中央分属15个部委、76项职能，在地方分属19个省(市、区)、百余项职能。

　　吕忠梅指出，这种“分而治之”的格局导致无法实现流域统一规划，反而是“规划打架”现象大量存在。水资源利用和水污染防治割裂，利益冲突缺乏协调机制。项目审批各自为政，水工程管理与流量统一调度十分困难。虽然中央强调要形成“纵向到底、横向到边”的压力传导，但实践中传导机制失灵；“一岗双责、党政同责”没有办法落地，“守法成本高、违法成本低”的问题也没有有效解决。

　　正因如此，习近平总书记于2016年和2018年两次主持召开促进长江经济带发展座谈会，特别强调长江经济带建设必须坚持生态修复优先的绿色发展理念，“共抓大保护，不搞大开发”。在这样的背景下，为长江立法的呼吁始终备受各方关注，越发高涨。

　　分散立法模式存弊端

　　长江保护需专门立法

　　知易行难，给长江立法这件事同样如此。