对中国首例“农民告县长”案的代理与思考

　　1989年4月4日,第七届全国人大常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》。该法于1990年10月1日起施行。行政诉讼法的制定和施行,标志着“民告官”的诉讼制度在中国变成一项普遍性的公民权利救济制度。当我们回顾中国行政诉讼制度建立与发展历史时,人们无不提及被称为中国首例“农民告县长”案,即农民包郑照一家状告苍南县政府一案。我作为该案包郑照一家二审的诉讼代理人之一,特撰此文,以示庆贺中国行政诉讼制度建立30周年,同时也对已经去世的包郑照老人表示敬意。

　　接受农民委托

　　记得1988年的10月,我的好朋友,浙江的楼献律师来北京找我。他告诉我,浙江温州发生了一起农民状告县政府强制拆除房屋的案件。此案作为中国首例“民告官”案受到了全国几百家媒体的关注。由于该案原告是农民,被告县政府的法定代表人县长又亲自出庭,所以该案又被媒体报道为中国首例“农民告县长”案。该案的一审结果,法院判决农民方败诉,而他们觉得原告农民是有道理的,所以希望我能作为农民方的诉讼代理人参加二审诉讼活动。

　　当时我是正在中国政法大学读行政法专业的研究生,师从应松年教授和行政法导师组。导师组里除了应松年教授,还有张尚鷟、王明扬、潘汉典、朱维究、黄曙海等专家。读研究生之前,我是杭州大学法律系的讲师,早在1985年已在浙江取得律师资格和律师(兼职)执照。考虑到这是一个行政案件(尽管当时适用民事诉讼程序),属于我的专业范围,又鉴于该案的影响,我便以浙江联合律师事务所第一所律师的身份接受了上诉人包郑照一家的委托,和楼献律师一起参加了该案二审的诉讼活动。

　　记得从接受委托到出庭参加诉讼时间很短,不到一个月时间。我匆匆忙忙赶到浙江,到法院阅卷,到现场看被强拆(爆破)后所残留的半壁房屋,还和包郑照一家面谈……好在楼献律师原本就是本案第一审的诉讼代理人,对案情非常了解,有助于我马上进入角色。在我讲述第二审诉讼过程之前,必须回顾一下本案的起因和第一审诉讼过程。

　　案件的起因

　　温州市苍南县舥艚镇里有一道建于宋代的拦海防浪古堤。由于历年海潮的外移,堤坝渐渐失去堤坝的功能。从上世纪70年代开始,缺地缺房的农民看到堤坝宽阔平坦,开始在坝上建房。坝上盖房可省去地基的费用。这样,先后陆续有近200户人家在坝上建房,防海堤成了一条繁华的舥艚街,这里的住户都有街道编号(舥艚街××号。诉讼发生后,政府强行将“舥艚街”改名为“舥艚村”)。多年来也没有什么政府部门干涉过此事,所以人们在此安居乐业,相安无事。

　　本案当事人包郑照一家,包括妻子、儿女等8人,就是其中的一户。大约1984年,苍南县包郑照家在舥艚镇东面的堤坝一旁抛石填土形成了三间屋基,便向舥艚镇城建办申请建房。建房审批表中有当地生产大队“同意建房,请主管部门审批”的意见和印章,接着镇城建办发文批复同意建房,土地部门还收取了708元土地款。1985年建成了三开间共三层的涉案房屋。房屋建成后,当事人还按程序申办并取得了县政府颁发的房屋所有权证。

　　1987年7月,苍南县政府为落实当时水电部《水利水电工程管理条例》和国务院《关于清除行洪蓄洪障碍,保障防洪安全的紧急通知》的指示精神,对坝上部分“影响”到大坝防洪的违章建筑进行清除。当动员到包家拆房时,发生了争执。包家认为在坝上建房非他一家,而且他建房是经过政府审批的。但县政府认为包家房子是违章建筑。不久,县领导带着300多人对包家房子进行强制性爆破拆除。爆破的方法,是从房子的一面,从一屋到三层炸除五分之一,从而使整座房子全面漏风,无法居住……

　　包郑照一家自然接受不了,明明是政府部门批准我建的房,而且又取得了政府颁发的房屋所有权证,怎么又成了违章建筑呢?他一家,最终走上了曲折但在中国民主与法治史上意义深远的诉讼之路。

　　第一审程序与判决