多地养犬管理条例落实难：处罚力度小执法成本高

　　养犬行为，如何用法律法规来规范？各地出台的养犬管理条例，落实情况如何？怎样更好地治理不文明养犬？近日，记者在上海、广东、湖南等地进行了采访。

　　多地出台地方性法规，规范养犬行为

　　初冬清晨，湖南长沙黄兴广场上，一只金毛犬在步行街中间蹦得欢，项圈上的绳子已不见踪影。广场管理人员大声提醒，犬主人才匆匆赶来，将其牵离。

　　类似的场景，在长沙街头并不鲜见。“都说自己家的狗不咬人，可要是不牵绳，谁能保准不伤人？”市民舒女士对此忧心忡忡。长沙市公安局治安管理支队一大队民警林磊介绍，据公安局110统计，长沙市近三年涉犬警情累计达9376起，且逐年递增，养犬者和不养犬者的矛盾冲突时有发生。

　　为改变这种局面，近日湖南省第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议批准了《长沙市养犬管理条例》，并将于明年5月1日起施行。长沙市政府法制办有关负责人表示，该条例历时数年才完成，先后召开了立法听证会、部门征求意见会、政府立法基层联系点调研座谈会、专家论证会等，反复讨论修改，最终顺利通过。

　　“关于养犬管理，目前还没有直接的上位法，但条例的制定充分参考了相关法律法规。”长沙市人民代表大会法制委员会主任委员周伟说，我国动物防疫法、侵权责任法、治安管理处罚法等法律法规中都有相关内容。

　　根据民法通则，“饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担民事责任”；侵权责任法中提到，违反管理规定，未对动物采取安全措施造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任；治安管理处罚法中，也有“饲养动物，干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，或者放任动物恐吓他人的，处二百元以上五百元以下罚款”等规定。

　　中国社会科学院法学研究所研究员支振锋说，目前，我国关于养犬管理的法律法规主要是各地自行出台的一些地方性法规或者政府规章。长沙市制定养犬管理条例，便是近年来各地通过法律法规加强养犬管理的一个缩影。记者了解到，例如，在广东省广州市，《广州市养犬管理条例》自2009年7月1日起就开始施行；上海市2011年出台了《上海市养犬管理条例》，对城市养犬作了详细规定。

　　暨南大学公共管理学院副教授李丹阳说，在养犬人素质参差不齐的情况下，地方性法规提供了外在的约束机制。

　　法规落实仍有难点，不文明养犬行为屡见不鲜

　　“今年以来，广州警方教育不文明养犬人6万余人次，处理涉犬警情纠纷1500余宗，处行政处罚265人次，没收各类违法犬只420只，捕捉救助流浪犬552只。”广州市公安局治安管理支队五大队副队长江巍介绍，2016年起，广州警方联合多部门已连续三年开展“最严养犬执法整治行动”。

　　不过，在法律法规的落实中，仍然存在一些难点。记者获悉，虽然广州市民文明养犬意识逐年改善，但在市区严格管理区内，仍有大量未登记的犬只。

　　“很多地方早就出台了养犬管理的有关规定，但由于有法不依、执法不严、违法不究，还有许多‘违章犬’威胁公众的安全。”江苏南京市民陈鸣跃说，“按规定，养犬要登记，要有免疫证和犬牌，但证件齐全的很少；个人可以饲养观赏犬，但明令禁止个人饲养的烈性犬、大型犬比比皆是；有的犬只四处乱窜狂吠，甚至追咬行人。”

　　许多市民认为，处罚力度偏小、可操作性不够强，是养犬法律法规落实不到位的重要原因。上海市民陈先生告诉记者，他所在的楼道单元里，有住户放狗乱跑，“我儿子才两岁，经常是一开电梯门，就有一条狗扑过来，很吓人。”按照《上海市养犬管理条例》，这种情况应由物业予以劝阻、居委会进行批评，但是几轮下来几乎没有效果。对此，陈先生很无奈，“难道非得咬了人才能解决？是不是可以有一些强制措施？”

　　而在执法者看来，也有一些苦水，执法要求和成本高，导致法规落实难。江巍介绍，处理涉犬警情时，公安机关有严格的执法流程，在实际执法中，民警吃闭门羹是常事。“不久前，某公安分局在处理一宗群众投诉犬吠扰民警情时，市民将警察堵在门外，民警没法进门取证，又不能破门而入，执法难，还耗费警力、时间。”

　　对此，李丹阳认为，由于没有充足的执法力量、资源，目前许多地方性法规执行起来难度非常大，这也导致目前的养犬管理现状仍不容乐观。