改革开放40年亲历者讲述立法故事

　　立法是依法治国的前提。短短40年，我国立法工作取得重大成就。截至2018年11月，我国已有一部宪法(包括五个宪法修正案)，现行有效的法律269部、行政法规755部、地方性法规1.2万多部，中国特色社会主义法律体系已经形成并在不断完善。

　　日前，十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇、十一届全国人大法律委员会主任委员胡康生、十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳、全国人大常委会法制工作委员会原副主任张春生等4位改革开放重要过程的亲历者，在人民大会堂分享了他们的立法故事。

　　●十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳

　　突破“民告官” 从2000余干部辞职说起

　　立法与改革，是改革开放40年来立法工作当中的一条主线。乔晓阳提出，立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法，把社会关系用法的形式固定下来，追求的是稳定性。所以立法的特点是“定”。改革恰恰是对原来定下的、但不适应经济社会发展的制度、做法进行改变。所以改革的特点是“变”。过去40年，立法和改革的关系经历了“先改革后立法”、“边改革边立法”，到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段。

　　改革开放初期立法要“既好看又好吃”

　　“既好看又好吃”，是乔晓阳对改革开放初期立法目标的归纳总结。

　　他解释说，“好看”，就是这部法律在肯定现成经验的同时，还要体现改革方向，要有时代性；“好吃”，就是能下得去嘴，把法律的规定落到实处，不能不顾实际迁就形式和理论上的完美。总而言之，立法要把法律的稳定性、可行性、前瞻性结合起来。

　　乔晓阳以《行政诉讼法》举例说，这部法律是在改革开放早期的1989年制定的，刚出台时，一些专家学者不满意，批评它受案范围太窄，一是限制在行政机关的“具体行政行为”才可以告，二是限制在侵犯人身权、财产权才可以告。但乔晓阳认为，当时能够突破“民告官”就是一件了不起的事情。

　　“了不起”体现在哪里？乔晓阳举了一个典型的例子。1983年，全国人大常委会在制定《海上交通安全法》时，拟明确受处罚的当事人可以起诉交通部门。“要让交通部门当被告，那可翻天了，要几位委员长出来谈话，做交通部门领导的工作，还做不通，反映当时人们对‘民告官’很抵触、很不习惯。”

　　乔晓阳介绍，全国人大常委会法工委的立法大事记记录，因为《行政诉讼法》的制定，某市有2000多名乡镇干部集体辞职，“说没法干了，过去无法我有法，现在有法我没办法了”，这是当时的历史条件。

　　立法决策要引领和推动改革决策

　　“如果把现在的法律汇编和上世纪八九十年代的法律汇编比较一下，那分量是大不一样了，现在是更厚了、更重了。”乔晓阳说，经过40年的努力，中国特色社会主义法律体系已经形成并且不断地完善，我国经济、政治、文化、社会以及生态文明建设各个方面都实现了有法可依，立法的内容越来越具体，也越来越全面。

　　“法律数量增加了，条文更全面、详尽了，带来的问题是什么呢？就是几乎每一项重大改革都涉及与现行法律规定的关系。”乔晓阳举例称，2013年十八届三中全会决定推出一系列改革举措，经法工委研究梳理，改革领域涉及现行法律139件，需要制定修改和废止立法项目76件。

　　同样是在十八届三中全会上，习近平总书记指出：“这次全会提出的许多改革措施涉及现行法律规定，凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破、有序进行。有的重要改革举措需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”

　　乔晓阳说，这段话虽然是针对实施改革措施讲的，同时也是对立法工作提出的要求，对于处理好立法与改革关系具有重要指导意义。在当前全面改革开放和全面依法治国同时推进的新形势下，立法与改革的关系又有了新的时代特点，就是立法要发挥引领和推动作用。

　　要发挥好这个作用，关键就是实现立法与改革决策相衔接，立法要适应改革需要，服务于改革。

　　乔晓阳列举了十二届全国人大及其常委会的几种做法。第一，党中央作出的改革决策与现行法律规定不一致的，赶紧修改法律适应改革需要。第二，有些改革决策需要法律授权的，法律要赶快予以授权，立法要为“先立后破、有序进行”积极服务。第三，有些改革决策需要通过立法进一步完善。第四，立法要为改革决策预留空间。

　　●十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇

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