依法保障深化农村土地制度改革

　　◎　要在所有权层面完善落实集体所有权，在此基础上稳定农户的土地承包权，放活基于农业用途的土地经营权，健全土地流转规范管理制度，允许承包土地的经营权担保融资；要保障所有权和承包权，同时放开搞活经营权，防止和杜绝农村耕地抛荒和弃耕，鼓励农村土地高效利用，全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革

　　□　本报记者 陈磊

　　近日，2019年中央一号文件由新华社受权公开发布，这已经是我国21世纪以来第16个指导“三农”工作的政策文件。

　　这份全称为《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》的文件，明确提出了制定和修改多部法律法规的要求。例如，加快推进粮食安全保障立法进程，加快修订土地管理法、物权法等法律法规，研究制定农村集体经济组织法等。

　　值得注意的是，修订物权法是首次出现在中央一号文件中。

　　接受《法制日报》记者采访的专家认为，在全面落实乡村振兴战略时，深化农村土地制度改革至关重要，农村土地既是农民集体所有的最重要的资源，也是促进农业农村现代化的重要支撑，加快物权法修改步伐，正是为了依法保障深化农村土地制度改革。

　　修订物权法写入文件

　　有效回应现实中需求

　　今年中央一号文件公布于2月19日，共1.1万余字。第一句话是：“今明两年是全面建成小康社会的决胜期，‘三农’领域有不少必须完成的硬任务。”

　　根据中央一号文件，这些“硬任务”涉及脱贫攻坚、人居环境、乡村产业、农村改革等诸多方面。

　　中央一号文件分为8个部分细化这些“硬任务”，包括：聚力精准施策，决战决胜脱贫攻坚；扎实推进乡村建设，加快补齐农村人居环境和公共服务短板；加强党对“三农”工作的领导，落实农业农村优先发展总方针等。

　　“加快修订土地管理法、物权法等法律法规”的表述，出现在中央一号文件第五部分，即“全面深化农村改革，激发乡村发展活力”部分，具体位于“深化农村土地制度改革”项下面。

　　《法制日报》记者梳理发现，这是中央一号文件首次将修改物权法写进来。

　　中国政法大学民商经济法学院民法研究所副所长刘智慧告诉《法制日报》记者，中央一号文件明示，土地制度改革是我国农村改革的焦点，也是难点，尤其是其中的农用地、集体经营性建设用地以及宅基地。而物权法中的诸多制度关涉农村土地，自然需要因应改革的方向，完善或者确立有助于实现改革目的的制度。

　　在刘智慧看来，物权法已经实施12年，有一些规则已经难以适应社会的发展，也有一些实践的问题需要物权法回应。

　　北京理工大学法学院副教授、中国民法学研究会副秘书长孟强对《法制日报》记者说，政策是法律的先导。今年的中央一号文件这样表述，意味着此前农村土地制度改革探索出来的“三权分置”，即农村集体土地所有权、承包权和经营权“三权分置”将实现从政策到法律的转变。

　　“农村土地流转将具有法律上的依据。”孟强说。

　　河南农业大学文法学院副院长张帅梁告诉《法制日报》记者，今年中央一号文件提出加快修订物权法，意义十分重大，既为包括农村土地制度改革在内的相关制度改革奠定了法律基础，也是为了落实中央提出的“重大改革于法有据”的法治目标。

　　去年中央一号文件提出，实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。

　　而今年一号文件则提出，全面推进乡村振兴，确保顺利完成到2020年承诺的农村改革发展目标任务。

　　在张帅梁看来，全面推进乡村振兴，要强化制度性供给，其中，深化农村土地制度改革至关重要，农村土地既是农民集体所有的最重要的资源，加快物权法修改步伐，即是保障深化农村土地制度改革依法进行。