用“红头文件”合法性审核，给依法行政上“保险栓”

　　据新华社报道，近日，国务院办公厅印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（简称《指导意见》），要求建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制，确保所有行政规范性文件均经过合法性审核。

　　据了解，这是我国第一次从国家层面对行政规范性文件（也就是俗称的“红头文件”）合法性审核机制的主体、范围、程序、职责、责任等，做出全面系统的规定。

　　就如何遏制“红头文件”乱象，在立法、司法和行政上都有动作。譬如，1999年制定的《行政复议法》，赋予了行政复议机关对规范性文件附带审查的权力；2015年新修改的《行政诉讼法》，明确司法机关可附带审查。

　　现实中，一些地方法制机构“备案审查”，已形成固定做法。如2017年以来，贵州省政府法制办通过按月组织备案审查，共集中审查269件规范性文件，并将有关结果在门户网站上向社会公布等。

　　但是，对审核主体、审核内容、审核方式等不够明确，也在一定程度上制约了“红头文件”的治理效果。

　　审视这次的《指导意见》，一个很大的亮点，就是规范了审核主体。从之前的做法看，对规范性文件的内部审核，既有行政复议机关，也有政府法制机构，而各个地方的做法也存在差异。根据《指导意见》，各级人民政府及其部门要明确具体承担规范性文件合法性审核工作的部门或者机构，并对不同层级、不同情形作出了规定。归口上的规范统一，有利于形成治理“红头文件”的合力。

　　明确审查内容，是《指导意见》的又一亮点。在今年5月份国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》“列举规定”的基础上，《指导意见》又对行政规范性文件范围作了“排除规定”，明确“制定主体是否合法”“是否超越制定机关法定职权”“是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形”等审核内容，对审核内容的精准定位，便于审核机关有的放矢，提高对规范性文件的审核效益。

　　合法性审核，如何规范程序乃是关键。根据《指导意见》，完善合法性审核的工作流程，规定起草单位报送合法性审核的材料要求，区分两种报送审核程序，明确规定合法性审核时限，一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日等，要求“不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核”“未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议决策”等，并规定了追责情形。明确“如何审”，有利于规范审核机关的具体操作，体现审核工作的权威性。

　　治理“红头文件”，本质还是为了规制权力。在持续立法的基础上，构建“红头文件”合法性审核机制，为行政权力打造更坚固的制度笼子，指向一个行政必须依法、权利更有保障的法治政府。

　　□欧阳晨雨（学者）